법·제도적 측면에서 온라인 카지노사이트 산업의 합법화는

1961년 11월 ⌜복표발 행·현상 기타 사행행위 단속법⌟의 제정으로 시작되었다.

법률 제정 이전에는 카지노를 포함한 모든 사행행위는 1953년 9월에 제정된

⌜형법⌟에 근거하여 재물로써 도박한 자, 상습으로 도박한 자, 

영리의 목적으로 도박을 개장한 자 모두 ⌜도박과 복표에 관한 죄⌟로 

징역 또는 벌금에 해당하는 형사처벌의 대상이 었다. 

사행행위가 형사처벌의 대상이었음에도 불구하고, 

전후 불안정한 사회제도 하에서 부녀자 및 아이들에게 피해를 입히는 

온갖 사행행위가 만연하며 사회문제가 발생하였다. 

이에 치안국에서는 이를 단속하기 위해 전국경찰에 사행행위 단속에 대한 지시를 하였으며, 

사행행위에 대한 엄중단속에 대해 업자들에게 경고하는 한편 국민의 각성을 

촉구하기도 하였다. 

그럼에도 불구하고 우량국산품을 선전한다는 미명아래 사행행위를 해왔던 

우량국산품직매소가 성행하여 시경에서 이에 대한 폐쇄조치를 시행하였으며, 

정국이 혼란한 틈을 타 각종 사행행위업자들이 이동식 슬롯 머신 등으로 

사행행위가 성행하고 있는데 대하여 시경은 각 경찰서에 사행행위 업자를 

철저히 단속하라고 지시하였다. 

이러한 사행행위 단속에도 불구하고 사행행위의 만연으로 인한 사회문제가 지속되자 

정부는 법제실장을 발의자로 하여 

1959년(단기 4292년) 10월 ⌜복표발행·현상 기타 사행행위 단속법(안)⌟을 

국무회의 부의안건으로 제출하였다. 

⌜복표발행·현상 기타 사행행위 단속법(안)⌟의 국무회의 부의안건 제안이유는 다섯 가지이다. 

첫째, 1911년(단기 4244년) 4월에 제정된 조선총독부법령 제 49호 

⌜현상 부첨 유사 기타 투표 모집 등(懸賞富籤類似其他投票募集等) 취체에 관한 건⌟을 

실정에 부합하도록 법률안으로 정리한 것이다. 

둘째, 복표발행·현상·사행행위의 정의를 구체적으로 규정하고 그 범위를 명확히 하였다. 

셋째, 복표발행·현상·사행행위를 하고자 하는 자는 소정의 허가를 받아야하며 

국가가 이러한 행위를 하고자 할 때에는 주무부장관은 사전에 내무부장관의 

동의를 얻도록 규정하였으며, 허가는 공공복리상 특히 필요하다고 인정될 경우에 한하여 

이를 하도록 하였다. 

넷째, 실시 상 필요한 사항과 단속상 필요한 사항은 대통령령으로 규정하기로 하였다.

다섯째, 허가관청은 관계장부, 서류 등의 검사, 내용질문, 보고서제출건 등 감독권이 있으며, 

일정한 경우 행위의 제한, 금지 또는 허가의 취소를 할 수 있도록 하였다. 

즉, 사행행위에 대한 규정, 사행행위에 대한 허가 및 관리, 사행행위에 대한 운영 및 단속, 

사행행위 감독기관 및 허가취소 등에 대한 사행행위 관련 포괄적인 법률안의 의결주문을 

제출하였다. 

법안이 제출된 후 국무회의 심의의결을 거쳐 1961년 11월

 ⌜복표발행·현상 기 타 사행행위 단속법⌟이 제정되며 타인으로부터 금품을 모아 

우연의 결과에 의하여 특정인에게 재산상의 이익을 제공하고 다른 참가자에게 

손실을 가져오게 하는 일체의 행위인 사행행위에 대한 허가제가 도입되었다. 

허가제의 내용으로 사행행위를 하고자 하는자는 서울특별시장 또는 도지자의 

허가를 받아야하고, 그 행위의 대상이 서울특별시와 도 또는 2개도 이상의 구역에 

걸칠 때에는 내무부 장관의 허가를 받아야 하며, 

허가의 요건으로 공공복리상 특히 필요하다고 인정될 경우에 한하여 

허가할 수 있도록 규정하였다. 

전후 경제재건이 절실한 상황에서 외화획득은 경제재건의 필수요소였으며 

이를 위해 국가재건 최고회의 상임위원회는 외화획득을 위한 관광사업에 

도움을 줄 수 있도록 ⌜복표발행·현상 기타 사행행위 단속법⌟ 개정안을 

1962년 8월 통과시켜 유사사행행위의 정의를 명확히 하고 허가조건으로 

외화획득에 기여할 수 있는 경우를 특별히 신설·포함시켜 관광사업에 

도움을 주도록 하였다. 

⌜복표발행·현상 기타 사행행위 단속법⌟ 개정안에 신설·포함된 추가조항은 

제 4조로 기존에는 내무부장관, 서울특별시장 또는 도지사는 규정에 의한 

허가 신청이 있을 때에는 공공복리상 특히 필요하다고 인정될 경우에 한하여 

허가할 수 있다고 하였으나, 주로 외국인을 상대로 하는 오락시설로서 

외화획득에 기여 할 수 있다고 인정될 때에는 이를 허가할 수 있다는 조항이다. 

외화획득 목적의 ⌜복표발행·현상 기타 사행행위 단속법⌟의 개정은 

외국의 원조와 우리나라 국민의 부흥의욕이 치열하였음에도 불구하고 

후진국의 오명을 벗지 못하고 경제 적인 불안정이 계속되던 전후 시기, 

국제수지의 불균형을 극복하기 위한 방편으로 관광사업을 무역수입의 관점으로 

접근한 것이었다. 

⌜복표발행·현상 기타 사행행위 단속법⌟의 개정으로 외화획득 목적의 

카지노산업정책이 정책패러다임으로 자리 잡기 시작하였다. 

이후 카지노산업이 전국적으로 확산되며 내국인 이용의 문제가 부각됨에 따라 

이에 대한 관련법의 보완이 진행되었다. 

외화벌이를 목적으로 허가된 관광호텔 카지노의 경우 

‘외화획득에 도움이 안 되는 미성년자, 불량배 등 내국인의 출입을 금지한다’라는 

조건하에 허가되었고, ‘외국인에 한함’이라는 게시가 출입구 에 붙어있음에도 불구하고, 

인천 올림푸스 호텔에는 한국인의 출입이 잦았으며 워커힐에도 외국인을 동반하면 

한국인도 들어갈 수 있었다. 

또한 관광호텔의 카지노사업은 외국관광객을 유치하여 외화를 획득하기 위해 

정부가 세금을 면제해주고 특혜로 영업허가를 내주었다. 

따라서 내국인의 출입은 금지되어 있고 외국인에 한해 관광호텔에 설치된 카지노에 

입장할 수 있도록 하였다. 

그러나 외화획득의 명목과는 달리 카지노가 내국인의 전용도박장이 되고 있었고,

외화획득이라는 기존의 목적에서 탈피하고 있는 카지노에 대해 

세제상의 감면혜택을 박탈해야 한다는 주장이 국회 및 정부 일각에서도 대두되었다. 

구체적으로 살펴보면 카지노는 관광사업법에 의해 입장세와 영업세를 

면세조처 받고 있을 뿐만 아니라 소득세도 외화획득감면의 특혜를 적용받아 

산출된 세액의 50%를 공제받고 있는 상황이었다. 

이러한 특혜는 외국인만 입장시켜 외화를 획득하는 경우에 한해 정부가 베푸는 

우대조치 라고 할 수 있었다. 

국회 재경 위 및 교체위원회 의원들은 카지노가 내국인으로 가득 차 있다고 

대정부 질의 시 지적하고 면세를 배제하라고 주장하였다. 

국세청은 이러한 여론을 받아들여 1969년 4월 중순 카지노에 대한 입회조사에 착수하여,

드나드는 입장객의 수를 확인하고 내외국인을 구분하는 등 실태조사를 통해 

향후의 소득세 부과를 철저 히 하는 계획을 발표하였다. 

또한, 입회조사결과 외국인이 적고 내국인 이용객이 다수일 경우 

외국인전용 제한을 철폐하고 면세혜택을 박탈하여 

내국인 출입 자유 및 이에 따른 입장세·영업세·소득세를 중과토록 

재무부를 비롯한 관계당국에 건의하기로 하였다. 

그러나 이러한 세무관련 조치에도 불구하고 카지노의 내국인 출입이 빈번하며 

카지노가 국민들의 사행심만을 조장시켜 불건전한 악습을 배태한다는 

비난이 증가하고 있었다. 

또한 카지노로 외국인을 유치하려는 계획에 대한 비판여론도 동시에 존재하였다. 

1967년 최초로 허가한 인천 올림포스호텔 카지노의 외국인 고객과 외화수입 실적은 

미미한 반면 대부분의 출입자가 한국인으로 이는 외화를 벌어들이기 보다는 

사회의 기강을 무너트리는 사업이라는 여론의 지적이 반복되었다. 

이에 따라 1969년 9월 ⌜복표발행·현상 기타 사행행위 단속법⌟의 개정을 통해 

내국인의 카지노 출입 금지 조치를 시행하였다. 

법률개정에도 불구하고 내국인의 카지노 이용이 지속적으로 문제가 되는 상황에서 

치안국은 전국경찰에 지시하여 각종 범죄와 사행풍조조장의 온상으로서 

사회의 지탄을 받아오던 카지노에 대해 경찰의 일제 단속령을 내렸다. 

1970년 6 월 12일 치안국장은 워커힐, 인천 올림포스, 부산 해운대, 제주 서귀포 등의 

관광호텔에 있는 카지노를 일제히 단속할 것을 관할 경찰국에 강력히 지시하였다. 

카지노에는 외국인만이 출입할 수 있는데 내국인이 외국인을 안내한다는 이유로 

드나들고 있으며 밤새도록 도박행위를 벌여 가산을 탕진하는 등 병폐를 낳고 있어 

치안국이 이를 발본색원하기 위해 강력한 단속에 나선 것이다. 

특히 모회사 경리부장의 회사공금 1억 여원 탕진사건으로 당시까지 단일케이스로서는 

우리나라 최대의 도박행위가 밝혀짐으로써 카지노에 대한 비난여론이 급부상하게 되었다. 

그러나 1970년 10월 23일 내무부 산하 치안보안당국은 내국인의 출입이 

엄금 되어 있던 카지노에 세수를 올린다는 이유로 호텔에 숙박하고 있는 

한국인도 출입할 수 있도록 내규를 바꾸었다. 

이후 특정내국인에 대해 카지노 출입을 허용 하는 내규개정이 말썽을 빚자 

내규를 다시 개정하여 1970년 10월 28일부터 카지노의 한국인 출입을 

일정 금지하도록 하였다. 

내무부는 호텔에 숙박중인 내국인 또는 외국인과 동반한 내국인은 입장료를 내고 

카지노에 출입할 수 있도록 한 내규 개정에 대해 내국인은 출입을 할 수 없도록 

내규를 바꾼 것이다. 

내무부는 이에 따라 월 4회 카지노를 불시 점검하여 내국인 출입이 적발되면 

해당업소에 대해 행정처분을 하도록 각 시도 경찰국에 지시하였다. 

카지노 사업의 확장으로 경찰청은 

1975년 8월 ⌜복표발행·현상 기타 사행행위 단속법 시행령⌟을 일부 개정하여 

카지노시설에 의한 사행행위 허가와 관련한 조항을 신설하였다. 

제3조 2항의 카지노 시설에 의한 사행행위 허가의 내용을 구체적으로 살펴보면 

첫째, 카지노시설에 의한 사행행위 등의 허가 대상으로 서의 관광업소 유형에 대한 지정과 

둘째, 카지노 시설에 의한 사행행위 등의 종류와 그 업소의 시설기준 및 허가제한에 

관한 사항이다. 

또한 제 22조 2항 카지노 등 시설의 준수사항으로 내국인 미성년자에 대한 

입장 제한과 안내원을 제외한 내국인의 입장 제한을 명문화하였다. 

내국인 출입 관련 내규 및 관련법의 개정으로 외화획득 목적의 

외국인 전용 카지노산업정책의 제도적 기반이 더욱 공고해졌다.

출처: 안전 카지노추천사이트 인증업체

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행위자 측면

행위자 측면에서 ⌜복표발행·현상 기타 사행행위 단속법⌟이 제정 되던 

1961년 당시 법제정의 주체인 국무회의는 국가재건최고회의로 5·16 군사 정변의 

주체세력이 입법과 사법 및 행정의 3권을 모두 행사하였던 

과도기의 국가최고통치의결기구였다. 

1961년 5월 16일 군사정변으로 정권을 장악한 박정희 소장 중심의 주체세력은

군사혁명위원회를 구성하고, 입법·사업·행정 등 3권을 모두 장악하며 

국회 및 지방의회를 해산하였다. 

5월 18일 장면 국무총리로부터 계엄령 추인과 함께 정권을 인수받고 

5월 19일 군사혁명위원회를 국가재건최고회의라 개명한 후 5월 20일 혁명내각을 발표하며 

군사정부를 수립하고 군사정부의 실질적인 최고통치의결기구가 되었다. 

국가재건최고회의는 1961년 6월 6일 제정 및 공포된 ⌜국가재건비상조치법⌟ 에 근거하여 

최고통치기구로서의 법적인 뒷받침을 확보하고 제3공화국 출범 하루 전인 

1963년 12월 16일까지 존속하며 현역 또는 예비역 장교 20명에서 30명 사이로 구성되었다. 

의장을 정점으로 하여 상임위원회와 분과위원회 및 특별위원회 등이 설치되었고, 실무지원을 위한 총무처, 대외선전을 위한 공보실을 두었 다. 상임위원회는 의장·부의장과 각 분과위원장으로 구성되어 위임사항에 대해 최고회의의 권한을 대행하였다. 법제·사법·내무·외무국방·재정경제·교통체신·문 교사회·운영기획의 7개 분과위원회는 각각 해당 분야에 대한 기본정책을 수립하 고 국회를 대신하여 국정감사, 예산심의를 실시하였다. 국가재건최고회의는 2년 7개월의 기간 동안 활동하며 헌법을 포함하여 

총 1,593건의 의안을 처리하는 등 국정운영을 총괄하였다. 

국가재건최고회의의 ⌜복표발행·현상 기타 사행행위 단속법⌟ 제정과 개정은 

외국인 전용 카지노추천사이트 산업 합법화의 기반이 되었으며,

이후에도 정부중심의 관련 법 개정이 진행되며 외국인 전용 카지노산업정책의 

제도적 기반이 마련되었다.

경제·사회 환경 측면

경제·사회 환경 측면에서 ⌜복표발행·현상 기타 사행행위 단속법⌟ 이 제정되던 

당시는 전후 상황을 극복하기 위한 경제개발이 가장 중요한 시기였다. 

이를 위해 1959년 3월 부흥부 산하에 있던 산업개발위원회에서 작성된 

경제 개발 3개년 계획안(1960년~1962년)이 정부가 마련한 경제개발계획의 시초였다. 제2공화국에서는 이 계획안을 토대로 경재개발 5개년계획(1061년~1965년)을 작성하였으나,

5·16군사정변으로 실시되지 못하였다. 

그러나 이후 국가재건최고회의는 1962년부터 본격적인 경제개발계획을 실시하였다. 

빈곤의 악순환 속에 허덕이고 있는 경제적 후진성을 극복하여 

국민경제의 자립적 성장을 목표로 삼은 경제개발 5개년 계획(1962년~1966년)은 

1962년 기준 3 조2천억환 이라는 방대한 투자를 필요로 하였다. 

이러한 투자 재원의 마련은 56%를 정부에서 감당하고 나머지 44%를 민간이 부담하여 

5개년 개발계획을 추진하기로 하였다. 

5개년 계획의 추진을 위하여 소요되는 외화만도 무려 7억불이 소요되는 형편으로 

이러한 외화의 조달은 외국으로부터 빌려올 차관이 약 62%, 

우리나라의 보유외환으로 충당하는 것이 33%, 

그리고 ICA(International Cooperation Agency) 원조자금 등으로 마련될 돈이 

5%의 비율로 책정되었다. 

우리나라의 돈과 외국의 원조를 합하여 추진하게 될 5개년 계획은 무엇보다도 

자립경제의 달성을 위한 공업화의 터전을 마련하는데 있으며 

파행적인 산업구조를 개편하여 올바른 방향으로 모든 경제체제를 정비하려는데 

그 목적이 있었다. 

경제개발 5개년 계획의 투자순위와 개발계획의 내용을 살펴보면 다음과 같다. 

공업화를 목표로 삼고 있는 경제개발계획은 

첫째, 모든 산업발전의 발판이 되고 있는 에너지 자원의 개발에 최대의 노력을 기울이고 있다. 

전력·석탄 등 공업화 의 원동력을 확보하는데 중점을 두고 있는 것이다. 

둘째, 농업생산력의 향상과 농가소득의 증진을 도모하고 국민경제의 

구조적 불균형을 시정하기 위하여 농업부문에 보다 많은 투자가 계획되었다. 

셋째, 경제성장을 이끄는데 주도적 역할을 해야 할 기간산업 

즉, 제철·제강·정유공장·비료공장 등의 건설을 촉진하여 사 회간접자본의 확충에 

큰 비중을 두고 있다. 

넷째, 실업자를 포함한 유휴자원의 활용을 통한 고용의 증대와 국토의 보존과 

개발을 촉진하기 위하여 과감한 국토 개발사업의 추진에 주력하는 것을 계획하였다. 

다섯째, 수입의 역조현상을 하루 속히 없애도록 국제수지의 개선을 위하여 

수입대체산업의 육성과 수출산업의 진흥에 힘을 기울이고 있다. 

마지막으로 생산력을 높이고 공업기술의 발전을 위한 기술진흥에 중점을 두고 있다. 

우리나라가 지니고 있는 모든 사회적·경제적 악순환을 제거하고 자립경제의 달성을 위한 공업화의 터전을 마련하는데 목적을 둔 5개년 계획은 확실히 의욕적이었다. 

그러나 경제건설은 의욕만으로는 해결될 수 없으며 돈과 기술이 따라야 할 것으로 

3조2천억환과 7억불에 달하는 내자(內資)와 외자(外資)를 확보한다는 것이 

5개년 계획의 성패를 좌우하는 관건이었다. 

이를 위해 매년 6천5백억 환의 투자재원이 마련되어야하며, 

또한 정부보유외환 및 해외차관의 확보가 5개년 계획의 성패를 좌우하는 관건이었다. 

정부는 경제개발 5개년계획을 통하여 연평균 7.1%의 경제성장을 달성하고자 

국제수지의 규모를 수입·지출 양면에서 크게 확대시켰다. 

1962년 2월 18일 기준 무역수지에 있어서 의욕적인 수출증진에도 불구하고 

투자용 시설재 및 원자재수요가 급격히 증대하며 무역수지 적자가 증가한 반면,

무역외수지에 있어서 해외여행, 운수 및 보험, 투자 수익 등 일반무역외수지의 규모는

경제활동에 따르는 자연증가에 그쳤으나, 대(對)유엔군 수입 즉 직접매상, 군납, 

공익물 사용료 등이 약 2배 이상 증가하며 무역외수지 규모에서 수입 초과를 기록하였다. 

경제개발 5개년계획을 추진하는데 있어 무엇보다도 크게 촉망된 부문이 수출 무역이었다. 

수출무역은 경제개발에 있어 그 원동력인 외환조달재원의 하나였다. 

당초 정부에서는 초년도인 62년도의 수출계획액을 6천5백86만4천불로 책정하여 

식료품, 비식용원재료, 광물성연료 등을 수출할 계획이었다. 

이러한 수출목표를 달성하기 위하여 수출진흥책의 하나로 무역진흥공사가 설립되는가 하면 

수출진흥법이 제정됨으로써 업종별 수출조함이 결성되고 

또한 수출의 일원화에 병행해서 수입무역이 수출실적에 연결되는 등 

여러 가지 시책이 취해졌다. 

또한 수출진흥을 위해 직접보상제가 강화되어 4억 여원의 수출장려금이 교부되었으며 

여러 차례 민간사절단이 구성되어 해외시장의 개척에 발벗고 나섰는가 하면 

해외전시관이 홍콩 등 4개 도시에 상설되었고 말레이시아, 베트남 등 외국과의 

경제외교도 활발히 전개되어 무역협정이 체결되었다. 

그러나 치열한 경쟁 속에서 판로를 개척해야하는 수출무역은 

여러 시책이 강구되었음에도 불구하고 계획의 시행에 적지 않은 착오를 가져와 

외환수급에 상당한 차질을 가져왔다. 

뿐만 아니라 수출무역의 부진은 신년도 AID 자금의 방출지연에 가세하여 

통화개혁 이후 물가고에 박차를 가하였으며, 심지어 일부 품목은 물가양등에 

선도적 역할을 하였고 4분기 들어서는 심각한 외환부족을 가져와 

수입억제 및 조절을 불가피하게 하였다. 

이러한 상황은 관광산업의 외화획득 기능을 더욱 부각시켰으며 

1962년 9월 ⌜복표발행·현상 기타 사행행위 단속법⌟ 개정안에 신설·포함된 

추가조항의 내용인 ‘주로 외국인을 상대로 하는 오락시설로서 외화획득에 

기여할 수 있다고 인정될 때에는 이를 허가할 수 있다’는 조항을 명문화하는데 

결정적인 역할을 하였다. 경제적인 불안정이 계속되던 전후 시기, 

국제수지의 불균형을 극복하기 위한 방편으로 관광사업을 무역수입의 관점으로 

접근한 것이었다.

출처: 바카라사이트

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정책 사업 도입 

카지노 산업의 전국 확장은 1967년 인천 올림포스 호텔에 국내 최초의 카지노가 

개설되며 시작되었다. 

인천 최초의 엘리베이터가 설치된 현대식 관광호텔로 1965년 개관한 올림포스 호텔은

인천항에 들어오는 많은 외국선원들을 대상으로 외화벌이를 목적으로 

국내 최초의 외국인 전용 카지노를 개설하였다. 

추후 박정희 대통령이 방문하여 외화벌이를 격려하며 기념식수를 하기도 하였다. 

카지노산업은 국가 경제 재건을 위한 외화획득이라는 당면목표 하에 도입된 것이다. 

이후 1968년 3월 23일 동양최대를 자랑하는 워커힐 카지노가 문을 열었다. 

인천 올림포스 호텔에 이어 우리나라에서 두 번째로 등장한 워커힐 카지노는 

국민의 사행심을 돋우고 미풍양속을 해칠 우려가 있다는 반대여론을 무릅쓰고 

국제 관광공사가 개장하였다. 

주한미군의 휴양지로 만들어진 워커힐은 당초의 기대와는 달리 이를 이용하는 

미군의 수가 해마다 줄어들고 시내중심지에서 거리가 멀어 외국관광객들의 투숙도 

별로 늘어나지 않아 1963년 영업을 시작한 뒤 흑자를 기록한 해가 한 번도 없었다. 

이러한 현실을 타개하기 위해 국제관광공사는 워커힐을 

완전한 종합오락장으로 만들 계획 아래 1단계로 카지노를 만들고 이어 민간자본을 유치하여 

어린이 놀이터, 수영장 등 모든 오락시설을 갖추어 

한국의 디즈니랜드로 꾸밀 계획을 추진하였다. 

카지노는 일반의 여론을 참작하여 외국인의 입장만 허용할 것이며 

규모를 크게 하지 않기 위해 게임비를 제한하는 등 의 조치를 취하였다.

정책 사업 확장 

외국인을 대상으로 하는 카지노사업장의 개설은 인천과 서울에 이어 전국으로 확장되었다. 

1971년 충북 보은 ‘속리산관광호텔카지노’가 개장하였고, 

1975년에는 ‘제주칼호텔카지노’가 개장되며 제주지역의 카지노 개설이 시작되었다. 

1978년에는 부산 ‘파라다이스비치호텔 카지노’, 1979년에는 경주 ‘코오롱관광호텔카지노’,

1980년에는 강원 속초지역에 ‘설악파크호텔카지노’가 개장되며 

국내의 대표적인 관광지를 대상으로 카지노 개설이 확장되었다. 

특히 1985년 제주 ‘하얏트호텔카지노’ 개장 이후 

1990년에는 제주지역에 ‘그랜드호텔카지노’, ‘크라운프라자호텔카지노’, 

‘서귀포칼호텔카지노’, ‘오리엔탈호텔카지노’ 등 다수의 카지노가 개장하였다. 

제주지역의 개발은 제주도 특정지역(案)에 기반하여 진행되었다. 

1966년 10월 국무총리주관 국토건설종합심의회에서 제주도 특정지역안의 심의안을 

대통령에게 건의한 후, 같은 해 11월 대통령공고 제6호로 제주도를 특정지역으로 공고하였다. 

대통령 공고의 내용을 살펴보면 내자(內資) 80억원과 외자(外資) 2백50만불이 

책정된 종합개발계획으로 농수산시설의 개선과 함께 제주도를 국제관광지로 만들어 

카지노, 호텔, 골프장, 해수욕장 등 관광시설을 설치하여 외화를 벌어 들이는 것을 

목적으로 하였다. 

또한 국제관광지로의 발전을 위해 공항시설의 확충과 용수동력(用水動力) 개발 등도 

포함되었다. 

제주도 특정지역 종합개발계획은 제2차 5개년 계획기간 중 국토건설종합계획법에 따라 

그 지역안의 자원 및 산업개발을 촉진하는 계획이었다. 

건설부는 특정지역으로 지정된 제주도에 대해 국제관광시설을 비롯한 

종합개발계획을 위해 AID 당국에 타당성 조사비를 신청하여, 

제주비행장 시설확장계획조사 및 국제 관광지 시설계획조사 등에 대한 투자검토를 받았다. 

정부는 국토이용관리법 제 29조에 의거 1973년 4월 3일 제주도 내의 서귀포 등 

6개 관광개발예정지역을 기준지가고시대상지역으로 지정하였다. 

건설부는 제주도특정지역 관광종합개발계획을 일부 수정하여 도시계획 정요대상 지구를 

6개 지구에서 13개 지구로 확대하고 수렵지구도 새로 1개소를 추가하여 2개소로 늘렸다. 

이와 같이 제주도 개발계획을 변경한 것은 관광주도형개발을 추진하기 위한 것이었다. 

건설부의 종합개발계획을 기준으로 제주도 특정지역개발 관련 공사가 착공되었고 

1978년 11월 28일 제주도를 비롯한 특정지역의 개발사업을 효과적으로 추진하기 위해 

국무총리를 위원장으로 하는 특정지역종합개발추진위원회를 설치 하였다. 

국무회의 의결을 거쳐 확정된 특정지역종합개발추진위원회 설치령에 따르면 

위원회는 국무총리를 위원장으로 경제기획원·내무·재무·농수산·건설·교통· 문공부 장관 및 

국무총리가 지명 또는 위촉하는 자 등 11인 이내의 위원으로 구성되고, 

제주도 등 특정지역개발에 관란 중·장기 종합개발 계획을 수립·조정하고 

종합개발의 세부시행계획을 수립토록 하였다. 

제주도 특정지역개발계획에 근거하여 제주도의 관광단지의 개발이 진행됨에 따라 

1975년에는 ‘제주칼호텔카지노’가 개장되며 제주지역의 카지노 개설이 시작되었다. 

1985년 제주 ‘하얏트호텔카지노’ 개장 이후 1990년에는 제주지역에 ‘그랜드호텔카지노’, 

‘크라운프라자호텔카지노’, ‘서귀포칼호텔카지노’, ‘오리엔탈 호텔카지노’ 등 

다수의 카지노가 개장하였다. 

1960년대 수도권을 중심으로 외국인을 대상으로 한 외화획득 목적의 카지노 개설 이후 

충북, 부산, 경주, 설악 등의 관광지를 대상으로 외국인 관광객을 유치하기 위한 

카지노 개설이 확산되었다. 

이후 제주지역의 특정지역개발계획과 맞물리며 관광단지에 위치한 제주 관광호텔의 

카지노 개설로 외국인 전용 카지 노산업의 합법화 이후 카지노산업의 정책패러다임이 

확장되는 국면이 전개되었다.

이상의 내용을 정리하면 카지노산업정책은 1960년대 카지노산업이 합법화되고, 

경제성장의 기반을 확보하기 위한 외화획득 목적의 외국인 전용 카지노산업이 

전국적으로 확산되면서 이후 약 30년간 유지된다. 

외국인 전용 카지노산업정책의 정책패러다임을 정책패러다임의 제도화와 

정책패러다임의 확장으로 정리하면 다음과 같다. 

첫째, 정책패러다임의 제도화는 법·제도적 측면, 행위자 측면, 

경제·사회 환경 측면으로 구분된다. 

법·제도적 측면에서 살펴보면, 1961년 11월 ⌜복표발행·현상 기타 사행행위 단속법⌟의 제정은 

카지노가 도박에 해당하는 사행행위임에도 불구하고 공공복리상 필요하다고 

인정될 경우에 한하여 카지노를 허용할 수 있도록 하여 

국내 카지노산업 합법화의 기반을 마련하는 계기가 되었다. 

1962년 9월 ⌜복표발행· 현상 기타 사행행위 단속법⌟의 개정은 외국인을 상대로 하는 

카지노사이트 인증업체 사업에 대한 허가의 법적 근거가 되었다. 

1969년 9월에는 ⌜복표발행·현상 기타 사행행위 단 속법⌟의 개정을 통해 

내국인의 카지노 출입 금지 조치가 시행되었다. 

1975년 8 월 ⌜복표발행·현상 기타 사행행위 단속법 시행령⌟의 일부개정은 

카지노시설에 대한 관광업소의 허가유형 및 시설기준을 신설하여 카지노시설에 대한 

법적 근거를 명문화하였다. 

⌜복표발행·현상 기타 사행행위 단속법 시행령⌟의 제정 및 개정으로 

카지노산업의 합법화 정책은 외국인 전용 카지노로 향후 30년간 제도의 

안정기가 유지되었다. 

행위자 측면에서 1960년 초반의 법률 제정 및 개정은 

1961년 6월 제정·공포된 ⌜국가재건비상조치법⌟에 의해 최고통치기구로서의 

법적인 뒷받침을 가진 국가재건 최고회의 주도로 진행되었다. 

1963년 이후 제 3공화국이 수립되고 군사 정부의 통치가 이어지며 

법·제도·사업 등의 주체는 정부 관료를 중심으로 폐쇄적 그룹에 의해 

제도의 도입, 시행 및 조정 작업이 광범위하게 진행되었다. 

또한 카지노 개설이 전국으로 확산되며 카지노의 내국인 출입 문제가 부각됨에 따라

내무부의 내규 수정 및 경찰청의 관련법 개정과 내국인 단속 진행 등 

정부의 내부 권위자들에 의한 제도 보완이 지속적으로 이루어졌다. 

경제·사회 환경의 측면에서 1960년대는 전후 피폐해진 경제 복구가 최우선 과제로 

이에 대한 대책으로 1962년 경제개발5개년 계획이 수립되었다. 

한국 경제의 산업화를 목적으로 한 경제개발5개년 계획의 추진을 위해서는 

외화획득이 매우 중요한 과제였다. 

그러나 다각적인 노력에도 불구하고 사회기반시설의 부족 및 국제 경쟁의 장벽으로 

수출을 통한 외화획득이 어려웠으므로, 휴가 시 일본이나 홍콩으로 떠나는 

국내주둔 미군을 유치하여 외화의 반출을 방지하기 위한 

관광시설 및 카지노의 개발이 대안으로 부각되었다. 

둘째, 정책패러다임의 확장은 카지노산업의 도입과 확산으로 확인된다. 

카지노산업이 국가 경제 재건을 위한 외화획득이라는 당면 목표하에 제도화된 이후 

1967년 인천에 국내 최초의 카지노가 개설되었다. 

곧이어 1968년 서울에 두 번째 카지노가 개설되고 이후 충북, 부산, 강원 등 

전국으로 외국인 전용 카지노 개설이 확장되었다. 

또한 제주도 특정지역개발계획이 시행되며 제주지역에 다수의 외국인 전용 카지노가 

개설되며 외국인 전용 카지노산업정책이 확장되었다. 

종합하면, 1960년대 전후 경제 재건이 절실했던 국내 환경에서 경제개발계획의 

수립으로 이를 추진할 외화획득이 중요한 과제로 부상되었고,

따라서 카지노를 경제개발을 위한 외화획득의 수단으로 외국인 전용 카지노를 활용하며 

‘외화 획득 목적의 외국인 전용 카지노산업정책’의 정책패러다임이 도입되었다. 

‘외화획득 목적의 외국인 전용 카지노산업정책’이라는 주도적 통설의 제도화는

1960년대에서 1980년대에 이르기까지 법·제도적 측면에서 카지노산업의 

합법화·제도화가 진행되고, 사업 측면에서도 외국인 전용 카지노의 개설이 

전국적으로 확산되었다. 

이러한 법·제도 및 사업의 주체는 정부 관료를 중심으로 폐쇄적 그룹에 의해 

정책의 조정 작업이 광범위하게 진행되었다. 

즉, 1960년대 초에서 1980년대 말까지의 시기는 

‘외화획득 목적의 외국인 전용 카지노산업정책’이 정책패러다임으로 도입되고 

제도화, 사업화가 전개되며 약 30년간 제도의 안정기를 유지하였다.

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‘외화획득 목적의 외국인 전용 카지노 산업정책’의 정책패러다임 안정기에서 

변이의 발생은 외화획득과 관련 없는 변이 사건으로 사회문제의 발생과 

정책 실적의 하향추세로 구분된다.

변이 사건 발생 

첫 번째로 사회문제의 발생은 외화획득 목적의 외국인 전용 카지노 산업정책의 

정책패러다임 하에서 외국인 전용 카지노산업의 합법화가 진행됨에 따라 

외화 획득과는 관련 없는 내국인의 카지노 출입, 외화 밀반출, 탈세 등의 

사회문제가 지속적으로 발생하였다. 

사회문제 중 가장 큰 문제점으로 부각된 것은 외국인 전용 카지노에 

내국인 출입이 지속된 것이었다. 

무엇보다도 외화획득을 위한 외국인 관광객 유치에 큰몫을 차지하는 카지노는 

서울, 인천, 부산, 서귀포 등에 위치해 있었으나, 외국인 관광객보다 내국인이 

주로 출입하며 큰 사회문제가 되었다. 

외국인 전용 카지노가 합법화 된 후 전국적으로 카지노 시설이 확장되며, 

내국인 출입이 원칙적으로 금지되어 있었던 카지노에 내국인들을 공공연히 받아들여 

숱한 사람들이 거액의 재산을 탕진하며 가정파탄과 사회적 물의를 계속 야기하게 되었다.

특히 모회사 경리담당총무부장이 회사공금 1억 여원을 탕진한 사건에 자극을 받고 

경찰은 내국인이 카지노를 드나들며 도박을 할 경우 그 명단을 공개할 방침으로 

이를 위반한 카지노에는 허가 취소 등 강경한 조치를 취하기로 하였다. 

또한 각종 범죄와 사행풍조 조장의 온상으로서 사회의 지탄을 받아오던 카지노에 대해 

경찰의 일제 단속령이 내려졌다. 

당시 치안국장은 1970년 6월 12일 워커힐, 인천 올림포스, 부산 해운대, 제주 서귀포 등의 

관광호텔에 있는 카지노를 일제히 단속하라고 관할경찰국에 강력히 지시하였다. 

카지노에는 외국인만이 출입할 수 있는데 내국인이 외국인을 안내한다는 이유로 

드나들고 있으며 밤새도록 도박행위를 벌여 가산을 탕진하는 등 병폐를 낳고 있어 

치안국은 이를 발본색원하기 위해 강력한 단속에 나선 것이다. 

1970년 6월 22일 치안국은 카지노에 내국인을 출입시켜 말썽을 일으켜온 

워커힐과 해운대 관광호텔 등 2개소의 관광업소를 경고처분 하였다. 

경찰은 이외에도 전국 40개의 슬롯머신 설치 호텔 중 내국인을 출입시킨 33개소를 적발하여, 

24개소에 대해 영업정지처분을, 9개소에 대해 경고처분을 하였다. 

경찰은 단 속에서 외국인 관광객 유치를 위해 슬롯머신과 카지노가 설치된 관광업소의 

90% 이상이 내국인을 상시 출입시켜온 것을 밝혀내고 

카지노 업소에는 단속경 찰을 상주시켜 내국인 출입과 허가조건 위반행위를 

철저히 단속하기로 하였다. 

또한 슬롯머신업소에는 관할 파출소장과 경찰서보안과정이 책임지고 

내국인 출입은 단속하기로 하였다.

그러나 내무부는 내국인의 출입이 금지되었던 카지노에 세수입을 올리는 목적으로 

카지노시설이 설치되어 있는 호텔에 숙박하는 내국인의 출입을 다시 허용하였다. 

1970년 10월 23일 치안국 보안과는 외화를 획득하고 세수입을 높이기 위해 

호텔에 숙박하는 한국인이라면 그 호텔에 설치된 카지노에 출입할 수 있도록 

부령을 바꾸었던 것이다. 

이에 따라 내국인 출입을 허용함으로써 사행심을 부채질한다는 

국민들의 비난여론이 일게 되었다. 

내무부는 특정내국인에 대해 카지노 출입을 허용하는 내규개정이 말썽을 빚자 

내규를 다시 개정하여 1970년 10월 28일부터 카지노의 한국인 출입을 

일정 금지하도록 하였다. 

내무부는 호텔에 숙박중인 내국인 또는 외국인과 동반한 내국인은 입장료를 내고 

카지노에 출입할 수 있도록 한 내규개정에 대해 어떠한 경우에도 

내국인은 출입할 수 없도록 다시 내규를 바꾼 것이다. 

내무부는 이에 따라 월 4회 카지노를 불시 점검하여 내국인 출입이 적발되면 

해당업소에 대해 행정처분을 하도록 각 시도경찰국에 지시하였다. 

한편 치안국은 슬롯머신 출입에 대해서는 호텔에 투숙한 내국인에 대해 

허용하던 종래의 방침을 바꿔 이후에는 외국인과 동반한 경우에만 허용하기로 하였다. 

그러나 내국인의 카지노 출입은 일거에 단절되지 못하고 지속적인 사회적 문제를 

야기하였다. 

1971년에는 거액의 판돈을 걸고 상습적으로 포커게임을 해오던 대규모 도박단이 

검찰에 검거되었는데 그 구성원이 고급공무원, 영관급장교, 은행원 등으로 구성되어 

사회적 논란이 되었다. 

또한 서울시경은 1972년 1월 25 일 내국인의 출입이 금지된 워커힐과 인천 올림포스의 

카지노에서 내국인을 상대로 억대도박판을 벌인 일당을 상습도박혐의로 입건하기도 하였다. 

이러한 사건이 계속 발생하자 관광호텔에 외국인을 상대로 허가·설치되어 있는 

카지노에 내국인이 출입하는 것을 방관내지는 묵인할 것이 아니라 

강력한 규제를 해야 한 다는 여론의 지적이 들끓었다. 

외국인 전용 카지노에 내국인이 출입하는 것에 대한 부정적인 여론에도 불구하고 

1972년에 카지노 입장객수 집계 결과 내·외국인 모두 급증하였다. 

1972년 10월 13일 국세청 당국이 표본조사한 결과에 의하면 서울 워커힐과 

인천 올림포스 카지노에 입장한 고객수는 1971년 8월 한달 간 5천7백64명에서 

1972년 8월 한달간 1만3천7백72명으로 2배 이상 늘어났다. 

입장객을 국적별로 구분하면 외국인이 1971년 5천7백46명에서 

1972년 1만1천9백96명으로 증가하였으며, 

내국 인의 경우 1971년 18명에서 1972년 1천7백76명으로 급증하였다. 

국세청 당국은 카지노 입장객수가 급증한 것은 관광객 수가 늘었고, 

그간 소홀했던 카지노 업소에 대한 철저한 입회조사를 실시한데 기인된 것이라고 

설명하였다. 

1975년 10월 30일 국회예결위에서는 

‘외국인을 상대로 한 각종 관광호텔에서 내국인들이 카지노나 슬롯머신으로 

재산을 탕진하고 있는데 정부는 이들 호텔을 세무사찰하여 탈세를 추궁하고 

형법이나 조세범처벌법으로 입건할 용의는 없는가’라는 국회의원의 질의에 대해 

정부를 대표한 내무장관은 ‘카지노 등의 연간 외화획득 기준을 강화하여 

이를 달성하지 못할 경우 그 허가를 취소하는 방안과 카지노 등의 수익금 중 상당액을 

국세나 지방세로 징수하는 방안을 마련 중’이라고 답변하였다. 

1977년 4월 30일 서울지검 특별수사부는 외국관광객 유치 및 외화획득을 목적으로 

허가된 관광호텔의 카지노가 외국인들보다는 내국인들을 입장시켜 

대규모 도박을 벌이게 함으로써 사업자금의 탕진, 공금의 유용, 금품갈취 등 

각종 부조리의 온상이 되고 있다는 점을 중시, 일제수사결과 카지노 관련자 다수를 

⌜복표발행·현상 기타 사행행위 단속법⌟ 위반혐의로 구속하였다. 

1975년 8월 ⌜ 복표발행·현상 기타 사행행위 단속법⌟이 개정되어 외국인을 동반한 

내국인까지도 출입하지 못하도록 규정하여 내국인을 일체 출입시키지 못하게 하였으나 

1977년까지도 속리산카지노의 경우 100%, 해운대 바카라사이트 의 경우 90%가 

내국인을 상대로 영업을 해왔다는 사실이 수사결과 밝혀졌다. 

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행정 조직 변화는 첫 번째로 ‘외화획득 목적의 외국인 전용 카지노 산업 정책’의 

정책패러다임 하에서 카지노 관련 산업정책을 추진하는 행정 조직의 변화가 진행되었다. 

교통부는 1994년 3월 17일 카지노업을 관광사업으로 분류하여 규제를 크게 완화하고 

수입금의 일부를 관광진흥기금으로 내도록 하는 것 등을 뼈대로 관광 진흥법 개정안을 

입법예고하였다. 

이에 대한 배경으로 법률개정안에는 ‘카지노 업이 관광외화 획득 뿐만 아니라 

외국인 관광객 유치에도 기여하고 있으나 현재 사행행위 업종으로 분류되어 

규제 중심으로 운영되는 것을 개선해 외국인 관광객 전용 관광사업으로 키우고 

관광사업에 대한 행정규제를 완화하기 위해 개정안을 입법 예고했다’고 밝혔다. 

발표 된 개정안에 따르면 카지노를 관광사업에 포함시켜 허가권자를 교통부장관으로 하고 

특1급 관광호텔 가운데 과거 일정기간 외래관광객 유치실적 등이 많은 호텔 안에 

허가를 내주게 되었다. 

따라서 1개 시·도에 1개 카지노업소만 허용(제주도 제외)하던 정책을 개정하여 

국제공항과 국제여객선터미널이 있는 시· 도의 특1급관광호텔 중 

외래관광객유치 및 외화획득실적이 많은 호텔과 1만t급 이상의 여객선에 

카지노업을 허가한다는 것이다. 

그러나 난립을 막기 위해 필요할 경우 허가를 제한해 일정 수 이내로 유지하도록 하고 

현재 3년마다 허가를 갱신하도록 되어있는 제도를 없애고 한번 카지노 허가를 받으면 

다시 재허가를 받을 필요가 없도록 하였다. 

개정안은 또 기존 카지노업체에 대해서는 96년 11월 5일까지 조건부 허가를 해 

영업의 계속성을 보장하고 그 이후에는 다시 허가를 받도록 하였다. 

앞서 발표된 개정안에 따라 개정된 관광진흥법의 개정이유를 정리하면 

첫째, 카지노업은 관광외화획득에 기여하는 바가 매우 큰 것과 더불어 

외국인관광객 유치에도 기여하는 바가 크므로 사행행위영업으로 사행행위 등 

규제 및 처벌 특례법으로 규정하여 왔으나 관광사업으로 관광진흥법에 

새로이 규정하고자 하는 것이다. 

둘째, 카지노업을 관광사업으로서 건전한 발전을 도모할 수 있도록 

관련 법제를 개선 및 보완하는 것을 목적으로 하였다. 

마지막으로 기타 관광사업에 대해 불필요한 행정규제를 완화하는 것을 목적으로 하였다. 

따라서 개정된 관광진흥법의 내용을 정리하면, 

첫째, 관광외화획득을 위한 관광사업으로 카지노업을 육성하기 위하여 

관광사업의 범위에 새롭게 카지노업을 포함하였다. 

둘째, 카지노사이트 추천 업에 대한 허가 등 행정권한을 지방경찰청장에서 교통부장관으로 이관하고, 

교통부장관이 카지노업의 허가를 함에 있어 공공의 안녕· 질서유지, 

국민정서 또는 카지노업의 건전한 발전을 위하여 필요한 경우에는 

그 허가를 제한 할 수 있도록 하였다. 

또한 카지노사업자는 영업에 사용하는 카지노 기구가 공인기준 등에 적합한지 여부에 관하여 

교통부장관의 검사를 받도록 하였으며, 

카지노사업자는 카지노사업의 건전한 육성·발전을 위하여 필요하다고 인정하여 

교통부장관이 고시하는 영업준칙을 준수하도록 하였다. 

그리고 카지노사업자는 대통령령이 정하는 바에 의하여 총매출액의 100분의 10의 

범위 안에서 일정 금액을 관광진흥개발기금에 납부하도록 하였다. 

카지노사업자의 관리강화 측면에서는 카지노사업자의 위반행위에 대한 처벌의 

형량을 상향 조정하는 등 위반행위자에 대한 제재를 강화·보완하여 

불법 및 변태영업을 방지하도록 하였다. 

기존의 카지노사업자에 대하여는 당해 허가의 유효기간 만료일까지 

이 법에 의한 허가를 받은 것으 로 보되, 그 유효기간이 1995년 12월 31일전에 

만료되는 경우에는 1995년 12월 31일까지 이 법에 의한 허가를 받은 것으로 보아 

영업을 허용하고, 그 이후의 신규허가는 외화획득실적 등 교통부령이 정하는 

일정 요건을 충족하는 자에게만 하도록 하였다. 

이후 1998년 관광진흥법의 개정으로 관광사업을 경영하고자 하는자는 

교통부령이 정하는 바에 의하여 교통부장관에게 등록하여야 한다는 법규가 

문화체육부령이 정하는 바에 의하여 문화체육부장관에게 등록하여야 하는 것으로 개정되며 

관광사업의 종류에 포함된 카지노업의 등록 주관도 문화체육부로 변경 되었다. 

앞에서 살펴본 바와 같이 관광진흥법의 개정으로 사행행위업종으로 분류되었던 

카지노업은 관광사업으로 분류되고 허가권자로서 주요 행위자는 

지방경찰청장에서 교통부장관으로 그리고 최종적으로 문화체육부장관으로 변경되었다.

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외화 환불제도는 외환관리법상 외국인에게도 환불해주지 않던 환금제도를 완화하여 

외국인 관광객에 한해 워커힐 등 외래관광객 유흥장에서 환전한 액수만큼 

외화를 환불해주는 정책이다. 

1971년 한 해 동안 워커힐 카지노 등 유흥장을 통해 1백만달러의 외화를 획득했으나 

외래관광객들이 카지노에서 수입으로 얻은 원화를 외화로 바꿀 수 없기 때문에

카지노 이용률이 낮아져 외화획득이 부진한 것을 타개하기 위해 

관계부처와 협의를 거쳐 정책수정을 하였다. 

이로 인해 카지노는 ‘외화획득’이라는 명분아래 사실상 외환관리의 사각지대에 

놓여있다는 지적이 증가하였다. 

외화도피를 막기 위해 갖가지 규제장치를 마련해 놓고 있는 외국환관리법과 시행령, 

외국환관리규정 등도 카지노에 대해서는 예외적인 온갖 특혜를 부여하고 있다는 것이다. 

1992년 기준 우리나라의 환 전총액이 7억5천만달러였는데 워커힐 카지노에서 

환전된 금액이 2억5천만 달러 로 약 3분의 1 가량이 워커힐 카지노 한 곳에서 환전되었다. 

또한 카지노업소 자체가 환전상 허가를 받아 모든 환전업무를 자율적으로 담당하였고 

워커힐 카지노는 서울시내 30여개 환전소 가운데 유일하게 재환전이 허용되는 특전을 

누리고 있었다. 

그러나 이에 대한 외환관리책임을 맡고 있는 한국은행의 관리는 실질적으로 

거의 이뤄지지 않았다. 

이처럼 카지노 환전상의 역할과 규모가 막대한데도 한국 은행은 카지노업소 환전상으로부터 

서면보고만 받았을 뿐 구체적인 실사나 현장 확인은 엄두도 내지 못하였다. 

한국은행은 ‘카지노의 탈세나 외화도피를 막기란 원천적으로 불가능하여 

결국 카지노를 없애는 수밖에 다른 방법이 없다’고 하였다.

외국인에 대해 외화를 원화로 환전할 때 환전상은 필수적으로 해당외국인이 

입국 때 공항에서 받은 외국환 등록증이나 송금영수증 등을 확인하도록 되어 있었으나

카지노 환전상에 대해서는 이런 의무가 면제되어있었다. 

이런 특권은 한 국은행이 법적 근거 없이 행정기관 사이의 ‘통첩’ 형식으로 

카지노에 대해서만 예외적으로 허용해오다 1992년 9월 외국환관리규정을 개정하면서 

이 규정을 삽입한 것이다. 

이에 따라 카지노에서는 자금의 출처를 증명할 필요 없이 막대한 외화를 

환전할 수 있어 외국이나 국내의 ‘검은 외화’의 세탁창구로 이용될 소지를 

원천적으로 열어주는 결과를 초래하였다. 

또한 1만 달러를 초과하는 환전이나 재환전이 이뤄질 경우 환전상은 

이를 국세청에 통보하도록 되어있으나 카지노는 이 의무 역시 면제되어 있었다. 

카지노에 대한 이러한 모든 특권은 모두 ‘외화획득’이라는 명분 아래 부여되고 있었다. 

이러한 허점을 이용해 카지노업자가 탈세 외화도피 등 얼마든지 가능하다는 여론의 

지적이 들끓었다. 

외국인들이 외화를 가지고 나갈 때 자신이 가지고 들어 온 돈 이상을 가지고 나갈 수 없지만 

‘카지노에서 딴 돈’이라며 카지노 환전상이 발행해 준 ‘외국환매입증명서’를 제시하면 

액수에 관계없이 가지고 나갈 수 있었다. 

카지노업체가 돈 많은 고객을 모아 오는 브로커들에게 커미션을 지급해 

이런 방식으로 해외로 반출시켜도 막을 방법이 없었다.

이러한 문제에 대한 부정적인 여론이 증가하자 카지노에 대한 세무조사가 확대되었다. 

1993년 6월 10일 국세청장은 기자간담회에서 ‘워커힐 카지노 등 3개 업소를 

조사하는 과정에서 계열사의 카지노 영업과 관련된 부분이 있으면 

이에 대해서도 자금흐름을 추적 조사하겠다’고 발표하였다. 

이는 카지노 업소의 관련 계열사에 대한 조사를 확대할 방침이라는 것이다. 

또한 ‘그동안 카지노 업소가 외화획득 업소라는 점 때문에 세무관리가

허술했던 게 사실’이라고 지적하고 ‘이번 세무조사에서는 그 동안의 수입누락여부를 

우선 조사하고, 그 과정에서 자금 유출 사실이 드러나면 외부 관련자도 

조사하게 될 것’이라고 밝혔다. 

카지노에서 사용하기 위한 외화의 입출국시 세관신고 절차와 환전 및 재환전의 불편함을 

해소하기 위해 운영한 해외지점이 막대한 액수의 외화 밀반출 창구로 

활용되었다는 사실이 검찰 수사결과 확인되기도 하였다. 

서울 워커힐 카지노의 탈세 및 외화유출 사건을 수사한 서울지검 특수3부는 

1993년 9월 20일 이 카지노의 운영업체인 파라다이스 투자개발이 1989년부터 

1993년까지 1백억원대의 외화를 해외로 빼돌린 사실을 확인하였다. 

한편 카지노 기업의 불법 탈세가 문제가 되며 세무조사에 대한 여론이 들끓게 되었다. 

1993년 사회 각 분야를 휩쓴 사정 정국에서 투전기 업계와 카지노 업계도 된서리를 맞았으나, 

그 결과 투전기 업계에 대한 사정은 ‘당국의 자발성’에서 시작한 반면, 

카지노는 언론의 끈질긴 폭로와 문제제기에 떠밀려 당국이 ‘마지못해’ 칼을 뽑아들었다. 

그러나 경찰청 관계자가 ‘카지노는 내국인에게 피해가 없고 외화획득과 관광진흥 측면에서 

많은 기여를 하는 만큼 투전기업소와는 다르게 봐야 한다는 시각이 우세하다’라고 

입장발표를 할 만큼 카지노 제도개편 방안에 소극적이었다. 

국세청의 세무조사 관련 ‘카지노는 내국인의 출입이 제한되어 있고 외화획득에 

기여하는 바가 크기 때문에 문제점이 발견된다 해도 슬롯머신의 경우와 같이 

폐쇄하는 일은 없을 것’이라고 정부의 관계자는 답변하였다. 

그러나 독점으로 인한 문제점 등 제도개선에 대한 제기가 지속되었다. 

이에 대해 정부의 고위관계 자는 ‘독점되어 있는 카지노업을 여러 사람이 

소유할 수 있도록 하거나 그 이익 을 공익을 위해 쓰는 방안 등을 

강구할 필요가 있다’고 하였다. 

‘카지노 업소는 원래 외화획득이라는 차원에서 만들었던 것’이라며 

국가경제라는 측면에서 좀 더 폭넓게 생각해 볼 필요가 있다는 것이었다.

이후 1993년 11월 30일 국회 본회의를 통과한 사행행위 등 규제법 개정안에서는 

‘투전기’라는 용어가 삭제되었다. 

1993년 6월 이후 투전기업소에 대해 신규 허가나 허가갱신을 내주지 않아 

1995년 5월 이후에는 더 이상 투전기업소가 존 재하지 않게 되었다. 

또한 국세청 세무조사 결과 워커힐, 파라다이스비치, 올림 포스 등 

3개 카지노가 모두 459억원의 세금을 추징당했다. 

이어진 검찰수사로 파라다이스그룹 3명, 올림포스카지노 2명이 구속되었다. 

‘외화획득 목적의 외국인 전용 카지노 산업정책’의 정책패러다임 하에서 

내국인의 카지노 출입, 외화의 밀반출, 불법 탈세 등 외화획득과는 관련이 없는 

사회 문제가 지속적으로 발생하였다.

출처: 바카라사이트 검증 플랫폼

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‘외화획득 목적의 외국인 전용 카지노 산업 정책’의 정책패러다임 하에서 

정책의 실적 및 성과의 하향 추세가 발생하였다. 

이는 카지노 이용객의 감소와 카지노 매출의 감소라는 두 가지 측면에서 동시에 발생하였다. 

이러한 실적 저조는 국제 환경의 변화와도 맞물려 있으며, 

구체적으로는 카지노산업에 대한 일본·마카오·필리핀·호주 등 

주변국의 경쟁 환경이 변화하였다. 

국내 카지노는 1967년 인천 올림포스호텔과 1968년 워커힐호텔에 처음 등장 하였고, 

1998년 당시 호남권과 충청권을 제외한 전국 각지에서 운영되는 카지노 시설은 

모두 13개가 가동되고 있었다. 

1990년대 초반까지는 외화획득 실적이 증가하고 카지노 입장객수도 

지속적으로 늘었으나 1990년대 중반부터는 감소추세 에 접어들었다. 

우리나라 카지노사이트 커뮤니티 고객의 70%를 차지했던 일본이 장기불황에 들어서고 

또한 마카오, 필리핀, 호주 등 주변 국가 간의 경쟁이 원인이었다. 

시장 규모가 축소되면서 경영환경이 급속도로 약화되었고 1997년에는 13개 업체 중 

9개가 적자실적을 나타냈다. 

국내 카지노의 개수만 많을 뿐 매출액과 이용객수는 아시아권에서 최하위 수준으로 

외화획득 목적을 달성하지 못하는 상황이 되었다.

우리나라 카지노 업계의 연평균 매출은 2000만 달러 선에서 정체하고 있는데 비해,

1934년에 카지노가 생긴 마카오의 경우 1997년 9개 업체의 업체별 평균매출이 

2억1000만 달러에 달했다. 

이러한 상황에 대한 인식은 ‘황금알을 낳는 거위’로 알려졌던 카지노 산업이 

흔들리고 있다는 우려로 확장되었다. 

국내업체간 과당경쟁으로 경영환경이 급속도로 악화되고, 

각종 규제 중심의 국내 카지노정책과 달리 파격적인 지원을 아끼지 않는 

아시아권 주요 국가의 카지노 육성책이 힘을 발휘하면서 고객 이탈 현상이 

뚜렷해지고 있다는 것이었다. 

당시 우리나라는 아시아 최다 카지노 보유국 임에도 불구하고 ‘산업’이냐 ‘도박’이냐의 

논쟁에 휘말리는 수준을 벗어나지 못하는 상황임에 비해 

마카오, 필리핀, 호주 등 주요 경쟁 국가들이 카지노산업 육성책을 적극적으로 펼치고 있었다. 

그 결과 카지노 외화획득 실적은 1994년 3 억 1400만 달러를 정점으로 

매년 축소일로를 걷게 되었다. 

갈수록 대형화·복합화·고급화 하는 세계적 흐름을 고려할 때 국내 카지노산업은 

이류로 뒤쳐질 수 밖에 없었다. 

즉, 이류산업으로 머무를 것인지, 아니면 2000년대 전략적 관광 산업으로 

자리 잡게 할 것인지에 대한 중대한 갈림길에 서있다는 지적이 지속적으로 제기되었다. 

한편 외래 관광객수가 늘어난다고 해서 카지노 입장객이 비례적으로 

늘어나는 것은 아니었다. 

당시 우리나라를 찾은 카지노고객 대부분은 일본인이었으나 일본 역시 경기침체에 

시달리고 있었다. 

일본 정부가 자국민 출국 시 엔화 지참 한도를 5백만엔에서 1백만엔으로 낮추고, 

일본 내 약 2천개에 달하는 카지노바 (Casino Bar)를 허용하며 

국내 카지노업체를 늘린다 해도 신규고객 창출이 어렵 다는 것이 

향후 고객 유치 전망이 밝지 않은 이유였다. 

또한 당시 카지노 시설의 평균 가동률은 6~7%로 지나친 시설 과잉현상을 보이고 있었고,

13개 카지노업체 중 9개가 계속해서 적자를 보고 있는 상황이었다. 

그러므로 호텔에 카지노시 설을 늘린다고 외화획득이 저절로 되거나 

일자리가 창출된다는 것은 매우 위험한 발상으로 카지노 업체의 증설문제는 

심사숙고의 대상이었다.

그러나 당시 국내 카지노업체는 영세함과 열악한 자본력으로 신규 고객을 창출하는데 

한계가 있었다. 

다양한 관광시설을 포함한 초대형 복합시설 중심으로 카지노가 설치되어 있는 

주변국가와의 경쟁에서 뒤쳐질 수밖에 없었다. 

카지노 산업은 내국인을 대상으로 하는 국내용이 아니라 외국인을 대상으로 하는 

국외용이다. 

육성·지원책 역시 주변 국가와의 경쟁관계가 우선시 되어야 했다. 

아시아권 카지노시장은 말레이시아, 필리핀, 호주, 마카오, 한국인 경쟁관계를 

형성하고 있었다. 

마카오는 정부 차원에서 자국 내 카지노 이용객을 위한 전용 공항을 마련하였다. 

말레이시아 역시 카지노 전용 위락단지에 도로편, 항공편 등 

온갖 특혜와 지원을 아끼지 않았다. 

뒤늦게 카지노산업 육성에 힘을 쏟고 있는 호주는 인터넷 카지노를 

세계 최초로 허용하는 파격을 단행하였다. 

모두가 외화를 들여오는 관 광객의 주머니를 겨냥한 것이었다. 

주변 경쟁국가의 적극적인 카지노 육성책은 한국의 카지노산업을 

상대적으로 더욱 위축시키고 있는 상황이었다. 

국내 카지노산업정책 역시 철저히 주변국가 와의 경쟁관계를 고려해 펼쳐야한다는 것이 

전문가들의 한결같은 목소리였다. 

지방자치단체 간 카지노 유치경쟁으로 카지노의 개수를 늘이는 증설정책보다는 

카지노산업의 세계화에 비중을 둬야 한다는 것이 주요 논의 주제였다. 

또한 카지노산업은 외화획득이나 관광 연계 상품의 파생효과 면에서 

미래전략산업으로 육성해야할 핵심 관광산업이라는 지적이 증가하였다. 

국내 13개 카지노업체의 입장객수는 1988년 34만3천8백명의 수준에서 

지속적으로 증가하여 1990년에는 49만9천3백명을 넘고 1992년에는 68만명으로 

최고기록을 세운 이후 하향세에 접어들었다. 

카지노 입장객 수는 1993년에는 65만명, 1994년에는 62만6천명의 수준으로 감소하였다.

관광외화수입 대비 카지노외화수입의 점유율은 1988년 1.8%에서 

지속적으로 증가하여 1994년 7.6%를 최고점으로 이후 하향추세에 접어들었다. 

외화획득 목적의 외국인 전용 카지노산업정책의 정책패러다임 하에서 

외화획득 기능이 약화되고 있음을 알 수 있다.

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국내 카지노산업정책에 대한 선행연구는 크게 세 가지의 이론적 접근으로 구분할 수 있다. 

이는 제도주의적 관점의 접근, 마케팅적 관점의 접근, 

지역사회 및 사회적 책임 관점의 접근이다. 

우선 제도주의적 관점의 접근으로 ⌜폐광지역 특별법⌟의 제정이후 카지노산업에 대한 

제도 개선을 중심으로 한 연구가 활성화되었다. 

구경원은 외화 획득, 세원확보, 지역경제 활성화, 외화유출 방지의 측면에서에서 

카지노의 기능적 유용성을 제시하며, 국민들의 부정적인 인식을 불식시키고 

규제를 완화하여 카지노업의 경영을 개선시킬 수 있는 시책에 대한 시사점을 제시하였다. 성기만은 내국인출입카지노 개장 전·후 문제점을 도출하고 

관광개발·사회적·경 제적·정치적·제도적 측면의 대응방안을 제시하였다. 

이상연은 카지노산업 의 규제완화에 따른 부작용을 최소화하고 

경쟁력을 강화하는 방향의 법·제도 개선방안을 제시하였다. 

신왕우는 카지노업의 공익적 효용 및 긍정적 기능을 인식하여 제주관광의 위기 극복을 위한 

지역전략산업으로 오픈카지노 허용에 대한 합리적 제도 개선을 제시하였다. 

또한 해외 카지노선진국의 카지노산업 관련 제도 연구와 

국내 제도화 시사점을 중심으로 한 연구로 박호표는 관광진흥법의 카지노 제도 조항과 

카지노 선진국의 카지노 제도를 비교 연구하여 카지노 제도의 발전방향을 제시하였다. 

문화체육관광부는 연구용역으로 복합리조트 개념 고찰 및 마카오·싱가포르· 필리핀 

사례연구로 국내 복합리조트 개발정책의 시사점을 제시하였으며, 

국내외 복합리조트 개발 관련 사례 연구를 통해 

한국형 복합리조트 모델 및 법제도적 방안을 제시하였다. 

박경열·정광민은 싱가포르및 일본의 복합리조트 사례 연구로 

우리나라 복합리조트 제도 도입의 정책적 시 사점을 제시하였고, 

배수현·심홍보는 복합리조트 용어를 처음으로 법제화 한 싱가포르의 마리나 베이 샌즈를 

대상으로 한 사례연구를 통해 국내 MICE 복 합리조트 산업 발전을 위한 

시사점을 제시하였다. 

김태형·진보라는 싱가 포르 복합리조트 정책의 입법과정을 체제론적으로 분석하여 

정책 입법과정의 시사점을 제시하였으며, 

김진옥은 싱가포르 복합리조트 카지노사이트 규제정책 시스템을 연구하여 

한국 카지노 규제정책의 정책적 시사점을 제시하였다. 

박양우·박정인·박칠순은 복합리조트 중심의 카지노산업 발전을 위한 

법령 개선방안을 연구하고, 카지노산업 정책화의 근거로서 

⌜카지노 복합리조트 산업 육성 및 자원에 관한 법률(안)⌟을 제시하였으며, 

레저활동으로서 카지노 산업의 새로운 기회요인에 대하여 강조하였다. 

두 번째는 바카라사이트 마케팅적 관점의 접근으로 카지노산업의 특성, 현황분석, 

마케팅 및 발전방안에 대한 연구이다. 

해외 카지노산업 분석 및 국내 카지노산업 시 점 도출 연구로 

이광영은 미국의 카지노 리조트 호텔 관련 하드웨어·소프 트웨어에 대한 

전반적인 연구를 진행하여 카지노 리조트 호텔의 특성 및 카지노 게이밍으로의 

사업전환 관련 주요 사항을 제시하였다. 

정근환은 미국, 유 럽, 아시아 및 호주 등 국내외 카지노업에 대한 

현황분석 및 관광산업의 전략산업으로서 국제관광수지 개선방안을 제시하였다.

김영규·최영준은 초대형 카지노 중심인 미국의 카지노 환경변화를 연구하여 

국내 카지노 산업의 대응방안을 제시하였다. 

또한 카지노산업에 대한 인식전환 및 마케팅 관련 연구가 활성화 되었으며, 

이훈구는 카지노사업 육성을 통한 외화획득 자원으로서의 중요성을 연구하였고, 

이정실은 카지노에 대한 인식 재정립 및 경쟁력 있는 카지노산업으로 발전하기 위한 

방안을 제시하였고, 한범수는 폐광지역 내국인 출입 카지노 허용으로 

관광산업 관점에서 ‘새로운 카지노 산업의 발전방향’을 제시하였다. 

카지노산업의 발전을 위해 이충기·박창규는 이용객의 특성 및 성향 분석을 통해 

카지노 마케팅 및 육성기반 강화를 제시하였고, 

조광익·한범수는 카지노에 대한 인식 및 카지노 방문에 영향을 미치는 요인을 연구하였다. 

윤정길은 카지노 목적 관광객 시장의 환경변화에 대처하는 마케팅 전략수립에 대하여

제시하였으며, 정규엽은 국내 카지노산업의 공급 규모 및 수요 관련 실태조사와 

주요 지표를 통한 영업분석을 통해 실무적 시사점을 제시하였다. 

신동백은 카지노산업의 특성과 현황 및 문제점을 분석하여 

국내 카지노산업의 활성화 방안을 제안하였다. 

양영근은 외래관광객 유치 를 위한 중요 관광상품으로서 카지노산업의 발전 방향을

제시하였다. 

김수정은 국내 카지노산업현황을 분석하여 문제점을 확인하고 리조트형 카지노의 도입 등 

발전방향을 제시하였다. 

한편으로 복합리조트 개념이 확산되며 카지노산업 연구의 비교대상이 

마카오·싱가포르 등 아시아권을 중심으로 진행되었으며,

최영준·김영규는 마카오 카지노의 환경분석을 통해 카지노산업 발전을 위한 

시사점을 제시하였으며, 송학준·이충기는 마카오 싱가포르 사례연구 및 복합리조트 시대를 

대비하는 카지노산업의 전략방향을 제시하였다. 

복합리조트 사업개발 관련 박용석·박영렬은 대한민국 경제성장을 이끌어갈 

성장 플랫폼으로서 복합리조트의 역할을 제안하였다. 

이충기·김남현은 AHP를 활용하여 카지노복합리조트의 개발전략 요인을 도출하고 

요인들의 상대적 우선순위를 제시하였다. 

최연화·이승곤은 복합리조트 개발사업의 성공을 위한 경쟁력 확보방안을 제시하였으며, 

이충기는 산업연관모델을 이용한 복합리조트 카지노의 산업분류와 경쟁력 분석을 통해 

복합리조트 카지 노를 경제부문으로 분류하고, 수출산업 이상의 외화가득효과와 

제조업 이상의 고용효과에 대한 장점을 부각하였다. 

복합리조트 개념의 확산으로 카지노에 대한 레저 관점이 부각되며

배수경·김홍빈·정규엽은 카지노 방문객의 게임선호도를 라이프스타일 유형 기준으로 

연구하여 레저활동으로서의 카지노 특성을 부각시켰다. 

서원석·이보배는 한국 카지노산업의 변천을 중심으로 카지노 인식에 대한 

변화 내용을 분석하여 카지노가 사행심리를 조장하는 사행산업에서 

여가활동을 즐기는 레저활동으 로 무게중심이 이동되고 있음을 밝혔다. 

세 번째로 지역 사회 및 사회적 책임 관점의 접근으로 2000년 강원랜드 개장 이후 

이승구는 지역경제 활성화를 위해 정선지역 카지노사업에 지역주민의 참여방법과 

절차를 제시하였으며, 변정우·한진수는 지역주민의 고용방안과 관련하여 

지역주민의 참여 및 강원랜드의 교육훈련 및 프로그램 개발 방안 등을 제시하였다. 

이충기는 카지노 개장 전·후 지역주민의 인식차이를 검증하고 사회적 부작용에 대한 

대응방안을 제시하였다.

한범수는 폐광지역 카지노를 대상으로 국내 유일 내국인카지노의 설립 과정 및 지역 영향을 

분석하였으며, 정성호는 ⌜폐광지역 특별법⌟의 종합개발계획이 

상당 부분 무산되면서 지역경제가 강원랜드 카지노에 의존하는 문제점을 부각하고 

실질적 발전 전략의 필요에 대해 제시하였다. 

최규성·신철 호·정승환은 폐광지역 지역주민을 대상으로 관광개발에 대한 

지역주민의 태도 구조를 연구하였고, 

이태원은 카지노 도박과 지역사회의 범죄발생과의 관계를 분석하여 도박의 합법화에 대한 

정책수립의 시사점을 제시하였다. 

이연택·신동재는 카지노기업을 대상으로 사회적 책임에 대한 기업과 정부 간 

상호지향성 분석을 통해 상호 인식에 차이가 있음을 밝혀내고, 

카지노기업과 정부 간 의미공유 제고방안을 제시하였다. 

오은비는 부산 복합리조트와 선상 카지노 정책사례를 중심으로 정책담론경쟁을

분석하였으며, 조성연은 폐광지역 개발 지원에 관한 특별법 개정 과정을 사례로 

정책담론경쟁을 분석하였다. 

박시원은 언어네트워크분석(SNA)를 활용하여 영종도 복합리조트 사업자 선정 시기별 

언론 인식과 방향 변화에 대한 연구를 통해 글로벌 복합리조트의 성장 방안을 제시하였다.

카지노산업에 대한 세 가지 관점의 연구를 정리하면, 

첫째, 제도주의적 관점의 접근으로 관광산업으로서 카지노산업에 대한 

제도 개선과 복합리조트의 제 도화에 대한 연구로 정리된다. 

둘째, 마케팅적 관점의 접근으로 카지노에 대한 운영현황 및 실태를 분석하여 

개선에 대한 시사점을 제시하고, 카지노에 대한 인식의 변화 및 활성화 방안에 대한 

연구로 정리된다. 

셋째, 지역사회 및 사회적 책임 관점의 접근으로 카지노 개장 이후 지역사회에 미치는 영향과 

사회적 책임 및 카지노 관련 사회적 담론 형성에 대한 연구로 정리된다. 

한편 카지노산업 관련 선행연구를 연구 대상을 중심으로 정리하면 

다시 두가지로 나누어 볼 수 있다. 

첫 번째는 카지노산업이 관광산업에 편입되면서 관광 산업으로서의 카지노산업에 대한

연구이고, 

두 번째는 복합리조트 개념이 확대 되며 카지노가 포함된 복합리조트를 대상으로 한 연구로 

나누어 볼 수 있다. 

첫 째, 카지노산업에 대한 연구는 카지노산업을 관광산업으로 인식하고 

그 기능과 역할에 대한 고찰을 중심으로 제도, 마케팅, 지역사회의 영향을 중심으로 

연구가 진행되었다. 

둘째, 복합리조트에 대한 연구는 복합리조트 개념 및 사업개발에 대한 연구와 

내국인 카지노 출입 허용에 대한 사회적 논의를 중심으로 연구가 진행되었다. 

카지노산업 관련 선행연구를 종합하여 보면 마케팅적 관점에서 카지노산업의 활성화에 대한 

연구와 제도주의적 관점에서 제도 개선방안에 대한 연구가 활발히 진행되고 있으나,

산업정책적 측면에서 정책의 변동과정에 대한 경험적 연구는 부족함을 알 수 있다. 

따라서 경험적 차원의 정책변동과정에 대한 연구의 필 요성이 제기된다.

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