카지노산업정책의 법, 제도적 측면의 정책패러다임

법·제도적 측면에서 온라인 카지노사이트 산업의 합법화는

1961년 11월 ⌜복표발 행·현상 기타 사행행위 단속법⌟의 제정으로 시작되었다.

법률 제정 이전에는 카지노를 포함한 모든 사행행위는 1953년 9월에 제정된

⌜형법⌟에 근거하여 재물로써 도박한 자, 상습으로 도박한 자, 

영리의 목적으로 도박을 개장한 자 모두 ⌜도박과 복표에 관한 죄⌟로 

징역 또는 벌금에 해당하는 형사처벌의 대상이 었다. 

사행행위가 형사처벌의 대상이었음에도 불구하고, 

전후 불안정한 사회제도 하에서 부녀자 및 아이들에게 피해를 입히는 

온갖 사행행위가 만연하며 사회문제가 발생하였다. 

이에 치안국에서는 이를 단속하기 위해 전국경찰에 사행행위 단속에 대한 지시를 하였으며, 

사행행위에 대한 엄중단속에 대해 업자들에게 경고하는 한편 국민의 각성을 

촉구하기도 하였다. 

그럼에도 불구하고 우량국산품을 선전한다는 미명아래 사행행위를 해왔던 

우량국산품직매소가 성행하여 시경에서 이에 대한 폐쇄조치를 시행하였으며, 

정국이 혼란한 틈을 타 각종 사행행위업자들이 이동식 슬롯 머신 등으로 

사행행위가 성행하고 있는데 대하여 시경은 각 경찰서에 사행행위 업자를 

철저히 단속하라고 지시하였다. 

이러한 사행행위 단속에도 불구하고 사행행위의 만연으로 인한 사회문제가 지속되자 

정부는 법제실장을 발의자로 하여 

1959년(단기 4292년) 10월 ⌜복표발행·현상 기타 사행행위 단속법(안)⌟을 

국무회의 부의안건으로 제출하였다. 

⌜복표발행·현상 기타 사행행위 단속법(안)⌟의 국무회의 부의안건 제안이유는 다섯 가지이다. 

첫째, 1911년(단기 4244년) 4월에 제정된 조선총독부법령 제 49호 

⌜현상 부첨 유사 기타 투표 모집 등(懸賞富籤類似其他投票募集等) 취체에 관한 건⌟을 

실정에 부합하도록 법률안으로 정리한 것이다. 

둘째, 복표발행·현상·사행행위의 정의를 구체적으로 규정하고 그 범위를 명확히 하였다. 

셋째, 복표발행·현상·사행행위를 하고자 하는 자는 소정의 허가를 받아야하며 

국가가 이러한 행위를 하고자 할 때에는 주무부장관은 사전에 내무부장관의 

동의를 얻도록 규정하였으며, 허가는 공공복리상 특히 필요하다고 인정될 경우에 한하여 

이를 하도록 하였다. 

넷째, 실시 상 필요한 사항과 단속상 필요한 사항은 대통령령으로 규정하기로 하였다.

다섯째, 허가관청은 관계장부, 서류 등의 검사, 내용질문, 보고서제출건 등 감독권이 있으며, 

일정한 경우 행위의 제한, 금지 또는 허가의 취소를 할 수 있도록 하였다. 

즉, 사행행위에 대한 규정, 사행행위에 대한 허가 및 관리, 사행행위에 대한 운영 및 단속, 

사행행위 감독기관 및 허가취소 등에 대한 사행행위 관련 포괄적인 법률안의 의결주문을 

제출하였다. 

법안이 제출된 후 국무회의 심의의결을 거쳐 1961년 11월

 ⌜복표발행·현상 기 타 사행행위 단속법⌟이 제정되며 타인으로부터 금품을 모아 

우연의 결과에 의하여 특정인에게 재산상의 이익을 제공하고 다른 참가자에게 

손실을 가져오게 하는 일체의 행위인 사행행위에 대한 허가제가 도입되었다. 

허가제의 내용으로 사행행위를 하고자 하는자는 서울특별시장 또는 도지자의 

허가를 받아야하고, 그 행위의 대상이 서울특별시와 도 또는 2개도 이상의 구역에 

걸칠 때에는 내무부 장관의 허가를 받아야 하며, 

허가의 요건으로 공공복리상 특히 필요하다고 인정될 경우에 한하여 

허가할 수 있도록 규정하였다. 

전후 경제재건이 절실한 상황에서 외화획득은 경제재건의 필수요소였으며 

이를 위해 국가재건 최고회의 상임위원회는 외화획득을 위한 관광사업에 

도움을 줄 수 있도록 ⌜복표발행·현상 기타 사행행위 단속법⌟ 개정안을 

1962년 8월 통과시켜 유사사행행위의 정의를 명확히 하고 허가조건으로 

외화획득에 기여할 수 있는 경우를 특별히 신설·포함시켜 관광사업에 

도움을 주도록 하였다. 

⌜복표발행·현상 기타 사행행위 단속법⌟ 개정안에 신설·포함된 추가조항은 

제 4조로 기존에는 내무부장관, 서울특별시장 또는 도지사는 규정에 의한 

허가 신청이 있을 때에는 공공복리상 특히 필요하다고 인정될 경우에 한하여 

허가할 수 있다고 하였으나, 주로 외국인을 상대로 하는 오락시설로서 

외화획득에 기여 할 수 있다고 인정될 때에는 이를 허가할 수 있다는 조항이다. 

외화획득 목적의 ⌜복표발행·현상 기타 사행행위 단속법⌟의 개정은 

외국의 원조와 우리나라 국민의 부흥의욕이 치열하였음에도 불구하고 

후진국의 오명을 벗지 못하고 경제 적인 불안정이 계속되던 전후 시기, 

국제수지의 불균형을 극복하기 위한 방편으로 관광사업을 무역수입의 관점으로 

접근한 것이었다. 

⌜복표발행·현상 기타 사행행위 단속법⌟의 개정으로 외화획득 목적의 

카지노산업정책이 정책패러다임으로 자리 잡기 시작하였다. 

이후 카지노산업이 전국적으로 확산되며 내국인 이용의 문제가 부각됨에 따라 

이에 대한 관련법의 보완이 진행되었다. 

외화벌이를 목적으로 허가된 관광호텔 카지노의 경우 

‘외화획득에 도움이 안 되는 미성년자, 불량배 등 내국인의 출입을 금지한다’라는 

조건하에 허가되었고, ‘외국인에 한함’이라는 게시가 출입구 에 붙어있음에도 불구하고, 

인천 올림푸스 호텔에는 한국인의 출입이 잦았으며 워커힐에도 외국인을 동반하면 

한국인도 들어갈 수 있었다. 

또한 관광호텔의 카지노사업은 외국관광객을 유치하여 외화를 획득하기 위해 

정부가 세금을 면제해주고 특혜로 영업허가를 내주었다. 

따라서 내국인의 출입은 금지되어 있고 외국인에 한해 관광호텔에 설치된 카지노에 

입장할 수 있도록 하였다. 

그러나 외화획득의 명목과는 달리 카지노가 내국인의 전용도박장이 되고 있었고,

외화획득이라는 기존의 목적에서 탈피하고 있는 카지노에 대해 

세제상의 감면혜택을 박탈해야 한다는 주장이 국회 및 정부 일각에서도 대두되었다. 

구체적으로 살펴보면 카지노는 관광사업법에 의해 입장세와 영업세를 

면세조처 받고 있을 뿐만 아니라 소득세도 외화획득감면의 특혜를 적용받아 

산출된 세액의 50%를 공제받고 있는 상황이었다. 

이러한 특혜는 외국인만 입장시켜 외화를 획득하는 경우에 한해 정부가 베푸는 

우대조치 라고 할 수 있었다. 

국회 재경 위 및 교체위원회 의원들은 카지노가 내국인으로 가득 차 있다고 

대정부 질의 시 지적하고 면세를 배제하라고 주장하였다. 

국세청은 이러한 여론을 받아들여 1969년 4월 중순 카지노에 대한 입회조사에 착수하여,

드나드는 입장객의 수를 확인하고 내외국인을 구분하는 등 실태조사를 통해 

향후의 소득세 부과를 철저 히 하는 계획을 발표하였다. 

또한, 입회조사결과 외국인이 적고 내국인 이용객이 다수일 경우 

외국인전용 제한을 철폐하고 면세혜택을 박탈하여 

내국인 출입 자유 및 이에 따른 입장세·영업세·소득세를 중과토록 

재무부를 비롯한 관계당국에 건의하기로 하였다. 

그러나 이러한 세무관련 조치에도 불구하고 카지노의 내국인 출입이 빈번하며 

카지노가 국민들의 사행심만을 조장시켜 불건전한 악습을 배태한다는 

비난이 증가하고 있었다. 

또한 카지노로 외국인을 유치하려는 계획에 대한 비판여론도 동시에 존재하였다. 

1967년 최초로 허가한 인천 올림포스호텔 카지노의 외국인 고객과 외화수입 실적은 

미미한 반면 대부분의 출입자가 한국인으로 이는 외화를 벌어들이기 보다는 

사회의 기강을 무너트리는 사업이라는 여론의 지적이 반복되었다. 

이에 따라 1969년 9월 ⌜복표발행·현상 기타 사행행위 단속법⌟의 개정을 통해 

내국인의 카지노 출입 금지 조치를 시행하였다. 

법률개정에도 불구하고 내국인의 카지노 이용이 지속적으로 문제가 되는 상황에서 

치안국은 전국경찰에 지시하여 각종 범죄와 사행풍조조장의 온상으로서 

사회의 지탄을 받아오던 카지노에 대해 경찰의 일제 단속령을 내렸다. 

1970년 6 월 12일 치안국장은 워커힐, 인천 올림포스, 부산 해운대, 제주 서귀포 등의 

관광호텔에 있는 카지노를 일제히 단속할 것을 관할 경찰국에 강력히 지시하였다. 

카지노에는 외국인만이 출입할 수 있는데 내국인이 외국인을 안내한다는 이유로 

드나들고 있으며 밤새도록 도박행위를 벌여 가산을 탕진하는 등 병폐를 낳고 있어 

치안국이 이를 발본색원하기 위해 강력한 단속에 나선 것이다. 

특히 모회사 경리부장의 회사공금 1억 여원 탕진사건으로 당시까지 단일케이스로서는 

우리나라 최대의 도박행위가 밝혀짐으로써 카지노에 대한 비난여론이 급부상하게 되었다. 

그러나 1970년 10월 23일 내무부 산하 치안보안당국은 내국인의 출입이 

엄금 되어 있던 카지노에 세수를 올린다는 이유로 호텔에 숙박하고 있는 

한국인도 출입할 수 있도록 내규를 바꾸었다. 

이후 특정내국인에 대해 카지노 출입을 허용 하는 내규개정이 말썽을 빚자 

내규를 다시 개정하여 1970년 10월 28일부터 카지노의 한국인 출입을 

일정 금지하도록 하였다. 

내무부는 호텔에 숙박중인 내국인 또는 외국인과 동반한 내국인은 입장료를 내고 

카지노에 출입할 수 있도록 한 내규 개정에 대해 내국인은 출입을 할 수 없도록 

내규를 바꾼 것이다. 

내무부는 이에 따라 월 4회 카지노를 불시 점검하여 내국인 출입이 적발되면 

해당업소에 대해 행정처분을 하도록 각 시도 경찰국에 지시하였다. 

카지노 사업의 확장으로 경찰청은 

1975년 8월 ⌜복표발행·현상 기타 사행행위 단속법 시행령⌟을 일부 개정하여 

카지노시설에 의한 사행행위 허가와 관련한 조항을 신설하였다. 

제3조 2항의 카지노 시설에 의한 사행행위 허가의 내용을 구체적으로 살펴보면 

첫째, 카지노시설에 의한 사행행위 등의 허가 대상으로 서의 관광업소 유형에 대한 지정과 

둘째, 카지노 시설에 의한 사행행위 등의 종류와 그 업소의 시설기준 및 허가제한에 

관한 사항이다. 

또한 제 22조 2항 카지노 등 시설의 준수사항으로 내국인 미성년자에 대한 

입장 제한과 안내원을 제외한 내국인의 입장 제한을 명문화하였다. 

내국인 출입 관련 내규 및 관련법의 개정으로 외화획득 목적의 

외국인 전용 카지노산업정책의 제도적 기반이 더욱 공고해졌다.

출처: 안전 카지노추천사이트 인증업체