카지노 정책 사업 도입 및 카지노 정책 사업 확장

정책 사업 도입 

카지노 산업의 전국 확장은 1967년 인천 올림포스 호텔에 국내 최초의 카지노가 

개설되며 시작되었다. 

인천 최초의 엘리베이터가 설치된 현대식 관광호텔로 1965년 개관한 올림포스 호텔은

인천항에 들어오는 많은 외국선원들을 대상으로 외화벌이를 목적으로 

국내 최초의 외국인 전용 카지노를 개설하였다. 

추후 박정희 대통령이 방문하여 외화벌이를 격려하며 기념식수를 하기도 하였다. 

카지노산업은 국가 경제 재건을 위한 외화획득이라는 당면목표 하에 도입된 것이다. 

이후 1968년 3월 23일 동양최대를 자랑하는 워커힐 카지노가 문을 열었다. 

인천 올림포스 호텔에 이어 우리나라에서 두 번째로 등장한 워커힐 카지노는 

국민의 사행심을 돋우고 미풍양속을 해칠 우려가 있다는 반대여론을 무릅쓰고 

국제 관광공사가 개장하였다. 

주한미군의 휴양지로 만들어진 워커힐은 당초의 기대와는 달리 이를 이용하는 

미군의 수가 해마다 줄어들고 시내중심지에서 거리가 멀어 외국관광객들의 투숙도 

별로 늘어나지 않아 1963년 영업을 시작한 뒤 흑자를 기록한 해가 한 번도 없었다. 

이러한 현실을 타개하기 위해 국제관광공사는 워커힐을 

완전한 종합오락장으로 만들 계획 아래 1단계로 카지노를 만들고 이어 민간자본을 유치하여 

어린이 놀이터, 수영장 등 모든 오락시설을 갖추어 

한국의 디즈니랜드로 꾸밀 계획을 추진하였다. 

카지노는 일반의 여론을 참작하여 외국인의 입장만 허용할 것이며 

규모를 크게 하지 않기 위해 게임비를 제한하는 등 의 조치를 취하였다.

정책 사업 확장 

외국인을 대상으로 하는 카지노사업장의 개설은 인천과 서울에 이어 전국으로 확장되었다. 

1971년 충북 보은 ‘속리산관광호텔카지노’가 개장하였고, 

1975년에는 ‘제주칼호텔카지노’가 개장되며 제주지역의 카지노 개설이 시작되었다. 

1978년에는 부산 ‘파라다이스비치호텔 카지노’, 1979년에는 경주 ‘코오롱관광호텔카지노’,

1980년에는 강원 속초지역에 ‘설악파크호텔카지노’가 개장되며 

국내의 대표적인 관광지를 대상으로 카지노 개설이 확장되었다. 

특히 1985년 제주 ‘하얏트호텔카지노’ 개장 이후 

1990년에는 제주지역에 ‘그랜드호텔카지노’, ‘크라운프라자호텔카지노’, 

‘서귀포칼호텔카지노’, ‘오리엔탈호텔카지노’ 등 다수의 카지노가 개장하였다. 

제주지역의 개발은 제주도 특정지역(案)에 기반하여 진행되었다. 

1966년 10월 국무총리주관 국토건설종합심의회에서 제주도 특정지역안의 심의안을 

대통령에게 건의한 후, 같은 해 11월 대통령공고 제6호로 제주도를 특정지역으로 공고하였다. 

대통령 공고의 내용을 살펴보면 내자(內資) 80억원과 외자(外資) 2백50만불이 

책정된 종합개발계획으로 농수산시설의 개선과 함께 제주도를 국제관광지로 만들어 

카지노, 호텔, 골프장, 해수욕장 등 관광시설을 설치하여 외화를 벌어 들이는 것을 

목적으로 하였다. 

또한 국제관광지로의 발전을 위해 공항시설의 확충과 용수동력(用水動力) 개발 등도 

포함되었다. 

제주도 특정지역 종합개발계획은 제2차 5개년 계획기간 중 국토건설종합계획법에 따라 

그 지역안의 자원 및 산업개발을 촉진하는 계획이었다. 

건설부는 특정지역으로 지정된 제주도에 대해 국제관광시설을 비롯한 

종합개발계획을 위해 AID 당국에 타당성 조사비를 신청하여, 

제주비행장 시설확장계획조사 및 국제 관광지 시설계획조사 등에 대한 투자검토를 받았다. 

정부는 국토이용관리법 제 29조에 의거 1973년 4월 3일 제주도 내의 서귀포 등 

6개 관광개발예정지역을 기준지가고시대상지역으로 지정하였다. 

건설부는 제주도특정지역 관광종합개발계획을 일부 수정하여 도시계획 정요대상 지구를 

6개 지구에서 13개 지구로 확대하고 수렵지구도 새로 1개소를 추가하여 2개소로 늘렸다. 

이와 같이 제주도 개발계획을 변경한 것은 관광주도형개발을 추진하기 위한 것이었다. 

건설부의 종합개발계획을 기준으로 제주도 특정지역개발 관련 공사가 착공되었고 

1978년 11월 28일 제주도를 비롯한 특정지역의 개발사업을 효과적으로 추진하기 위해 

국무총리를 위원장으로 하는 특정지역종합개발추진위원회를 설치 하였다. 

국무회의 의결을 거쳐 확정된 특정지역종합개발추진위원회 설치령에 따르면 

위원회는 국무총리를 위원장으로 경제기획원·내무·재무·농수산·건설·교통· 문공부 장관 및 

국무총리가 지명 또는 위촉하는 자 등 11인 이내의 위원으로 구성되고, 

제주도 등 특정지역개발에 관란 중·장기 종합개발 계획을 수립·조정하고 

종합개발의 세부시행계획을 수립토록 하였다. 

제주도 특정지역개발계획에 근거하여 제주도의 관광단지의 개발이 진행됨에 따라 

1975년에는 ‘제주칼호텔카지노’가 개장되며 제주지역의 카지노 개설이 시작되었다. 

1985년 제주 ‘하얏트호텔카지노’ 개장 이후 1990년에는 제주지역에 ‘그랜드호텔카지노’, 

‘크라운프라자호텔카지노’, ‘서귀포칼호텔카지노’, ‘오리엔탈 호텔카지노’ 등 

다수의 카지노가 개장하였다. 

1960년대 수도권을 중심으로 외국인을 대상으로 한 외화획득 목적의 카지노 개설 이후 

충북, 부산, 경주, 설악 등의 관광지를 대상으로 외국인 관광객을 유치하기 위한 

카지노 개설이 확산되었다. 

이후 제주지역의 특정지역개발계획과 맞물리며 관광단지에 위치한 제주 관광호텔의 

카지노 개설로 외국인 전용 카지 노산업의 합법화 이후 카지노산업의 정책패러다임이 

확장되는 국면이 전개되었다.

이상의 내용을 정리하면 카지노산업정책은 1960년대 카지노산업이 합법화되고, 

경제성장의 기반을 확보하기 위한 외화획득 목적의 외국인 전용 카지노산업이 

전국적으로 확산되면서 이후 약 30년간 유지된다. 

외국인 전용 카지노산업정책의 정책패러다임을 정책패러다임의 제도화와 

정책패러다임의 확장으로 정리하면 다음과 같다. 

첫째, 정책패러다임의 제도화는 법·제도적 측면, 행위자 측면, 

경제·사회 환경 측면으로 구분된다. 

법·제도적 측면에서 살펴보면, 1961년 11월 ⌜복표발행·현상 기타 사행행위 단속법⌟의 제정은 

카지노가 도박에 해당하는 사행행위임에도 불구하고 공공복리상 필요하다고 

인정될 경우에 한하여 카지노를 허용할 수 있도록 하여 

국내 카지노산업 합법화의 기반을 마련하는 계기가 되었다. 

1962년 9월 ⌜복표발행· 현상 기타 사행행위 단속법⌟의 개정은 외국인을 상대로 하는 

카지노사이트 인증업체 사업에 대한 허가의 법적 근거가 되었다. 

1969년 9월에는 ⌜복표발행·현상 기타 사행행위 단 속법⌟의 개정을 통해 

내국인의 카지노 출입 금지 조치가 시행되었다. 

1975년 8 월 ⌜복표발행·현상 기타 사행행위 단속법 시행령⌟의 일부개정은 

카지노시설에 대한 관광업소의 허가유형 및 시설기준을 신설하여 카지노시설에 대한 

법적 근거를 명문화하였다. 

⌜복표발행·현상 기타 사행행위 단속법 시행령⌟의 제정 및 개정으로 

카지노산업의 합법화 정책은 외국인 전용 카지노로 향후 30년간 제도의 

안정기가 유지되었다. 

행위자 측면에서 1960년 초반의 법률 제정 및 개정은 

1961년 6월 제정·공포된 ⌜국가재건비상조치법⌟에 의해 최고통치기구로서의 

법적인 뒷받침을 가진 국가재건 최고회의 주도로 진행되었다. 

1963년 이후 제 3공화국이 수립되고 군사 정부의 통치가 이어지며 

법·제도·사업 등의 주체는 정부 관료를 중심으로 폐쇄적 그룹에 의해 

제도의 도입, 시행 및 조정 작업이 광범위하게 진행되었다. 

또한 카지노 개설이 전국으로 확산되며 카지노의 내국인 출입 문제가 부각됨에 따라

내무부의 내규 수정 및 경찰청의 관련법 개정과 내국인 단속 진행 등 

정부의 내부 권위자들에 의한 제도 보완이 지속적으로 이루어졌다. 

경제·사회 환경의 측면에서 1960년대는 전후 피폐해진 경제 복구가 최우선 과제로 

이에 대한 대책으로 1962년 경제개발5개년 계획이 수립되었다. 

한국 경제의 산업화를 목적으로 한 경제개발5개년 계획의 추진을 위해서는 

외화획득이 매우 중요한 과제였다. 

그러나 다각적인 노력에도 불구하고 사회기반시설의 부족 및 국제 경쟁의 장벽으로 

수출을 통한 외화획득이 어려웠으므로, 휴가 시 일본이나 홍콩으로 떠나는 

국내주둔 미군을 유치하여 외화의 반출을 방지하기 위한 

관광시설 및 카지노의 개발이 대안으로 부각되었다. 

둘째, 정책패러다임의 확장은 카지노산업의 도입과 확산으로 확인된다. 

카지노산업이 국가 경제 재건을 위한 외화획득이라는 당면 목표하에 제도화된 이후 

1967년 인천에 국내 최초의 카지노가 개설되었다. 

곧이어 1968년 서울에 두 번째 카지노가 개설되고 이후 충북, 부산, 강원 등 

전국으로 외국인 전용 카지노 개설이 확장되었다. 

또한 제주도 특정지역개발계획이 시행되며 제주지역에 다수의 외국인 전용 카지노가 

개설되며 외국인 전용 카지노산업정책이 확장되었다. 

종합하면, 1960년대 전후 경제 재건이 절실했던 국내 환경에서 경제개발계획의 

수립으로 이를 추진할 외화획득이 중요한 과제로 부상되었고,

따라서 카지노를 경제개발을 위한 외화획득의 수단으로 외국인 전용 카지노를 활용하며 

‘외화 획득 목적의 외국인 전용 카지노산업정책’의 정책패러다임이 도입되었다. 

‘외화획득 목적의 외국인 전용 카지노산업정책’이라는 주도적 통설의 제도화는

1960년대에서 1980년대에 이르기까지 법·제도적 측면에서 카지노산업의 

합법화·제도화가 진행되고, 사업 측면에서도 외국인 전용 카지노의 개설이 

전국적으로 확산되었다. 

이러한 법·제도 및 사업의 주체는 정부 관료를 중심으로 폐쇄적 그룹에 의해 

정책의 조정 작업이 광범위하게 진행되었다. 

즉, 1960년대 초에서 1980년대 말까지의 시기는 

‘외화획득 목적의 외국인 전용 카지노산업정책’이 정책패러다임으로 도입되고 

제도화, 사업화가 전개되며 약 30년간 제도의 안정기를 유지하였다.